Cooperación Internacional o Control Mundial: Seguridad y Defensa en una Perspectiva Estratégica Sistémica

Dr. Pablo Celi

El tema de la seguridad ha ido tomando posiciones privilegiadas en el debate internacional, incluso, en algún nivel, por sobre las inquietudes acerca de la pobreza o los desequilibrios sociales, tardíamente reconocidos en la última década en las agendas políticas de los Estados y los organismos internacionales.

En esta irrupción de la Seguridad, como preocupación predominante de los Estados, bien podemos advertir su función legitimadora del control sobre los desequilibrios locales y regionales, inducidos por las inequidades en la distribución planetaria de la globalización económica y el despliegue mundial de fuerzas de intervención militar con misiones policiales.

Sin embargo, el debate sobre la Seguridad no deja de ser también una puerta abierta para el reconocimiento de las potencialidades de las colectividades, las naciones y los Estados, frente al poder supranacional y las crisis regionales. En tal sentido, la discusión de los problemas de la seguridad estatal, regional y mundial, abre una nueva dimensión en la definición de los grandes ciclos de evolución de las sociedades y los límites del desarrollo, que exige una visión integral de los conflictos actuales y su tratamiento estratégico en la construcción de las proyecciones sociales, nacionales, estatales.

1.- La suprema seguridad y la pequeña defensa

El contexto estratégico de la seguridad mundial, visto desde nuestros pequeños países, se nos presenta como un afuera, un más allá de dimensiones inasibles, con amenazas remotas y controles omnímodos, que sin embargo establece condiciones determinantes sobre nuestro desarrollo.

Al tratar de definir los escenarios y componentes más próximos de la seguridad, de delimitarlos por afirmación de lo propio, de lo interno, de fijar su arraigo territorial, de establecerles fronteras que los remitan al destino particular que nuestros Estados aspiran a definir, al ámbito de la soberanía territorial del Estado nacional, los problemas de seguridad tienden a ser convertidos en temas de defensa, estrechamente limitados al denominado diálogo civil – militar o a la refuncionalización y redimensionamiento de las fuerzas armadas nacionales, sujetos a apreciaciones de coyuntura y escenarios inmediatos.

Es entonces, cuando la pequeña defensa se somete a la suprema seguridad. Aquella que reclama para sí una gestión global, urgida por los procesos de transnacionalización, que en la actualidad configuran las relaciones y el sistema internacional y las hegemonías que lo condicionan, mientras impone una acción local a la defensa de cada Estado en la periferia, cuyos fundamentos estratégicos se modifican, comprometiendo una redefinición de los objetivos nacionales de las políticas de defensa y la determinación de sus escenarios particulares, en dependencia de las grandes tendencias de reestructuración del contexto mundial.

¿De qué se defienden las sociedades, los Estados, las naciones? ¿Cuál es el perfil de las amenazas?

El afuera no existe en la evolución actual del sistema internacional. Estados Unidos lo ha vivido en una dimensión conmovedora con los atentados del 11 de septiembre, a pesar de su respuesta extraterritorial de potencia militar mundial.

Sobrepuestos al mapa político estatal, intervienen sobre la seguridad mundial actores transnacionales privados, movimientos étnico-culturales, corrientes demográficas transfronterizas, microfuerzas armadas diseminadas en los tradicionales teatros de operación de ejércitos convencionales, como expresiones de conflictos que surgen del fraccionamiento y las desproporciones en el escenario global y fenómenos desestabilizadores y desestructuradores propios de los inestables procesos que viven las regiones subdesarrolladas del planeta.

Las relaciones y los conflictos de poder en Sistema internacional se desarrollan en diversos ámbitos relacionados: geográficos, demográficos, económicos, políticos, de información, culturales, militares, en relación con los cuales la noción de amenaza debe ser superada por una percepción más integral de los riesgos y desequilibrios que surgen de factores multidimensionales.

En la actualidad, estos factores están referidos a la violencia desencantada de la pobreza y la marginalidad creciente en varias regiones y dentro de los países; a la discriminación y los conflictos étnico-culturales; a los nacionalismos exacerbados; a los radicalismos religiosos; a las distorsiones en dinámicas demográficas; al deterioro medioambiental; a las confrontaciones en torno al dominio de la tecnología, incluido el monopolio armamentista y el control sobre la transferencia de tecnología militar hacia el Sur; al crecimiento de los gastos militares y la diversificación de los sistemas de armamentos; al debilitamiento del control sobre la proliferación de armas nucleares de largo alcance y destrucción masiva; a la dispersión de arsenales nucleares o a la proliferación y potencial destructivo de armamentos convencionales y armas no nucleares de alta tecnología.

La defensa, divorciada de una concepción de la seguridad que reconozca la dimensión social y política de estas vulnerabilidades, es una ilusión peligrosa, sus estructuras devienen arbitrarias y a la larga tan inútiles y estériles como lo fueron los alineamientos y las posiciones de fuerza forjados durante la guerra fría. Sus escudos defensivos son frágiles como lo es la intervención protectiva; corren el riesgo de no proteger ni disuadir.

Nuevas determinaciones ponen en tensión las viejas concepciones de seguridad de alcance nacional frente a fenómenos y tendencias de naturaleza supranacional, en torno a la desestructuración de los antiguos equilibrios y el precario orden de seguridad marcado por conflictos económicos, étnicos, culturales, sociales, que proliferaron en la última década del siglo XX.

Dos fenómenos concurrentes y contradictorios caracterizan a la globalización como un proceso de fusión y fisión en las relaciones internacionales, que afecta a la estructura del poder: la mundialización de la economía sobre una base transnacional y la fragmentación política que se contiene en diversos espacios regionales1.

Con la desaparición de las fronteras económicas en un sistema de economías abiertas, las interdependencias devienen multilaterales, trascienden los límites de los Estados nacional-territoriales, relativizando su soberanía e interpelando a las concepciones doctrinarias de la seguridad nacional de alcance estrechamente territorial, en sus objetivos, estructuras e instituciones.

Los fundamentos interestatales del orden mundial se han ido reestructurando, no solamente con el fin de la guerra fría y la extinción de sus oposiciones, sino, fundamentalmente, por el impulso de una economía mundial desarrollada en el cuarto final del siglo XX, sobre la base de una integración productiva, comercial, financiera y tecnológica de dimensiones planetarias que rebasa las fronteras de las economías territoriales.

Esta economía mundial, desigualmente distribuida, no ha logrado erradicar los riesgos para la seguridad internacional, que brotan de la esencia contradictoria y conflictiva de la época que se configura en torno al debilitamiento y la relativización de la soberanía de los Estados nacionales, a la que acompaña una multiplicación de crisis regionales, en las que proliferan conflictos y guerras de diversa magnitud e intensidad.

La sustentabilidad global de los sistemas internacionales y regionales de seguridad colectiva está sujeta a las interdependencias propias de este contradictorio contexto de integración y fraccionamiento internacional, con efectos diferenciales sobre las políticas de defensa nacional de Estados con diverso grado de desarrollo relativo.

2.- Nuevo orden internacional o control mundial

Las alianzas y la formación de los agrupamientos militares no siguen el curso de los bloques y acuerdos económicos, incluso les imponen distorsiones; su dinámica está sujeta a imperativos de intervención regional y tensiones localizadas, que violentan la extraterritorialidad de la nueva economía.

Mientras la economía se desarrolla en un territorio sin fronteras, la política y sus expresiones de fuerza, entre ellas las bélicas, singularizan y localizan sus acciones.

Estas acciones localizadas, aunque se ejecutan sobre territorios que comprometen soberanías estatales, en su dimensión estratégica corresponden a procesos e intereses que se desenvuelven en un campo supraestatal, supranacional.

Las visiones localistas de la seguridad como defensa nacional no advierten que lo local se articula globalmente. En regiones críticas, los conflictos locales se integran a dinámicas de equilibrio-desequilibrio de alcance mundial, articuladas a tendencias de control global, desde donde se imponen agendas regionales y locales de seguridad a Estados nacionales debilitados y en situaciones críticas.

Los Estados nacionales enfrentan las nuevas condiciones desde los acuciantes desequilibrios macroeconómicos, las crisis políticas internas, el quebrantamiento de su institucionalidad, la ruptura del tejido social, o el impacto de conflictos vecinales, que muchas veces se expresan en guerras civiles y conflictos regionales de elevada tensión en líneas de fractura de un precario equilibrio, que abarcan zonas territoriales pluriestatales2, en torno al Medio Oriente, el sur del Asia, el área Andina, el Africa subshariana o la frontera este de la Unión Europea, apareciendo como crisis localizadas.

A partir de estas condiciones, las tendencias hegemónicas de la seguridad internacional en la actualidad se configuran entre el orden internacional y el control mundial, con el que a veces se identifica ese orden, cuando el vacío relativo en el sistema internacional de la post guerra fría fue progresivamente cubierto por el despliegue de un incipiente sistema de acción global sobre las crisis, constituido en torno a una comunidad de seguridad del mundo desarrollado, en la que confluyen el multilateralismo económico y político con el predominio unipolar en lo militar, a partir de la integración de los aparatos militares de las potencias industriales, de sus estructuras y sistemas operativos y de armamentos, alrededor de las fuerzas armadas de los Estados Unidos, las únicas de dimensión y alcance planetario.

Este mecanismo, no formalizado, de control global relativo desde el mundo desarrollado, se proyecta sobre las principales estructuras militares de la seguridad internacional y actúa mediante coaliciones no permanentes y variables, con acciones coordinadas en zonas de conflicto, generalmente en las regiones menos desarrolladas del planeta, como se evidenció en el Golfo Pérsico, frente a la descomposición nacional-estatal en los Balcanes, o en las operaciones militares en Afganistán.

Este control global, en sus formas de dominio, corresponde al debilitamiento de los fundamentos estatales de los confrontaciones político – militares, al que acompaña la proliferación de conflictos y enfrentamientos bélicos post-estatales3 que pueden desarrollarse en cualquier espacio territorial, ampliando el potencial de mundialización y contagio de la violencia, en condiciones de una inseguridad controlada.

De otro lado, la desintitucionalización de la violencia se ha ido convirtiendo en un fenómeno estructural, oculto tras una imprecisa y reductora noción de terrorismo, ligada a una concepción policial de la seguridad como control internacional, con la que se confunden, bajo la apariencia de violencia grupal, procesos socio-políticos y étnico-culturales con diversas formas de privatización de la violencia en manos de clanes, bandas, mafias, aparatos paramilitares, traficantes de armas, crimen organizado, narcotráfico, que actúan como fuerzas articuladas en redes privadas descentralizadas, dotadas de gran movilidad y capacidad de intervención sobre las estructuras estatales.

La violencia estructural continúa proyectando su siniestra irracionalidad como un anacronismo persistente en las relaciones mundiales. Sin lograr un equilibrio estable en la distribución de poder, adopta diversas formas: guerras civiles por fracturas sociales y étnico-culturales, terrorismo, descomposición de Estados nacionales, despliegue militar de potencias industrializadas sobre territorios de un caotizado mundo subdesarrollado, violencia económica, social, étnica, religiosa, política.

En los conflictos postestatales, en los que no está en juego el territorio, sino fundamentalmente la población y la economía en la que se sustenta, muchas de las formas convencionales de movilización de contingentes bélicos y métodos de acción militares, incluido el uso de armas de alta tecnología, se vuelven irrelevantes, dada su complejidad y duración; no se extinguen con las acciones de intervención rápida, por muy destructivas que estas sean4. Mientras la fuerza militar convencional ve contraerse su potencial frente al nuevo tipo de conflictos, los pueblos dejan de ser espectadores, protegidos tras la división en civiles y militares, se convierten en blancos, rehenes, desplazados o víctimas de genocidios5.

La persistente lasitud de los mecanismos políticos y jurídicos para la proscripción del uso de la fuerza y el empleo de medios pacíficos de solución de controversias y la inacción de instancias de seguridad internacional, fundamentalmente las de Naciones Unidas, conduce al debilitamiento de la cultura política que deslegitima las conquistas por la fuerza, la ocupación territorial, la intervención en asuntos internos de los Estados, la pérdida de su soberanía formal, la proliferación de armas de destrucción masiva, dando lugar a una reencarnación tardía de la noción de “guerra justa”.

El despliegue militar justificado moralmente por la concurrencia de una lógica supraestatal de intervención y control sobre focos de inestabilidad conduce la aproximación de las políticas de defensa de potencias industriales y su integración en torno a una visión hegemónica de la seguridad mundial, para la cual se condicionan los desafíos militares por elementos ideológicos y culturales.

La defensa territorial devino superflua frente a la intangibilidad y la extraterritorialidad de los desequilibrios, los factores de riesgo y los mecanismos de control. Su noción clásica de protección del territorio y la población contra amenazas, agresiones o ataques externos, generalmente de fuerzas estatales convencionales pierde objeto inmediato.

A esta relativización de la seguridad como defensa estatal – territorial, solo puede oponérsele su inclusión en una visión más holística, más abarcante, de la seguridad, no exclusivamente militar, referida al potencial y a la organización de las comunidades, nacionales o regionales, y al desarrollo de sus fortalezas institucionales, económicas, sociales, políticas, culturales, para enfrentar los desequilibrios, las transformaciones y las transiciones, en escenarios espaciales más integrados, en los que los ciclos temporales de las transformaciones se acortan.

La Seguridad no debe ser reducida exclusivamente a la defensa ni al poder militar; es inseparable de los grandes cursos de la economía y la política, de los intereses sociales, incluso los aspectos militares de la defensa se definen en contextos integrales.

3.- La seguridad hemisférica: una transición necesaria

Se torna indispensable ligar las políticas de defensa de los Estados latinoamericanos con una perspectiva estratégica sistémica de la seguridad, vinculada a la sustentabilidad de la seguridad colectiva, para la cual las funciones de seguridad y defensa son irrealizables al margen de un contexto global de tendencias contradictorias, inestables e inconclusas, que condicionan la trascendencia de los actores estatales en las estructuras del sistema internacional.

En la etapa de transición que en la actualidad enfrenta la seguridad hemisférica, inciden tanto los nuevos escenarios mundiales, como las demandas provenientes del desarrollo económico-social y las transformaciones institucionales de los Estados y los sistemas políticos en la región. Sin embargo, las políticas y el debate acerca de la defensa en América Latina continúan recreando inercias locales; la visión del contexto estratégico planetario es muy débil en sus proyecciones, aparece como un referente difuso y remoto.

Sus formulaciones responden a escenarios e intereses restringidos, en los que situaciones particulares e inmediatas, de naturaleza interna o a lo sumo vecinal, se privilegian sustancialmente en su orientación, en los reales cursos de acción y en el basamento geográfico-territorial de sus instituciones y mecanismos.

La reformulación de las políticas de defensa en los países del área es progresivamente presionada por las transformaciones que atraviesan a la seguridad mundial, con sus profundas discontinuidades y complejas interdependencias, que condicionan los equilibrios regionales y las formas de relacionamiento entre sociedades y Estados de diversa factura socio-económica, cultural y política.

En el entorno latinoamericano tiene gran importancia la proyección de situaciones y conflictos internos de los Estados en la configuración del escenario internacional, por el influjo que ejercen sobre la orientación de sus políticas y acciones de seguridad y defensa en situaciones de condicionamiento mutuo e interdependencia recíproca, ligadas a la extensión de conflictos internos de Estados y sociedades nacionales sobre contextos supraestatales, con la generación de zonas de inestabilidad que involucran a diversos países.

Sobre esta base, se configura una regionalización que funciona desagregando la seguridad hemisférica en escenarios zonales más definidos, áreas de seguridad que comprometen las acciones y políticas de defensa de los estados colindantes con los escenarios de los conflictos.

En el despliegue del Plan Colombia, podemos advertir los efectos de este tipo de regionalización supraestatal, cuyos impactos económicos, sociales, políticos y militares se proyectan sobre Ecuador, Perú y Venezuela, en un contexto de inseguridad fronteriza que no tiene relación con los factores tradicionales de la defensa territorial, que en el caso de Ecuador y Perú ocuparon en forma preponderante medio siglo de sus políticas de defensa nacional.

Más allá de la caracterización tradicional de un sistema de seguridad de alcance hemisférico, es necesario advertir que la continuidad geográfica no es suficiente para definir desde el punto de vista de la seguridad a la región.

La seguridad colectiva enfrenta no solamente la imprecisión de objetivos, mecanismos y funciones del Sistema interamericano, en su inercia cada vez más inconsistente, sino las asimetrías regionales que determinan la autonomía relativa de los conflictos y condicionan el marco de las alianzas y la definición de una agenda de seguridad común, que exprese equilibrios regionales de proyección estratégica para sociedades nacionales que evidencian marcadas diferencias en sus procesos económicos, en la constitución social, cultural y étnica de sus naciones y en la dinámica institucional de sus sistemas políticos.

Este constituye un factor que incide en forma directa en la jerarquía asignada a los problemas de seguridad regionales o locales, en la definición de la naturaleza de los conflictos y los objetivos nacionales, frente a la orientación de los recursos de asistencia externa para defensa, en el marco de relaciones bilaterales, que se despliegan más allá de acuerdos regionales sistémicos.

De los procesos actuales se desprende que la configuración regional de la seguridad, más que conformar un único e integrado Sistema de seguridad hemisférica, combina diversos niveles y zonas diferenciadas, espacios subcontinentales, que dan lugar a un complejo sistema de subregiones, más proclive a una integración múlticéntrica que a un esquema único y abarcante de seguridad hemisférica.

La construcción de sistemas de seguridad colectiva más próximos a las realidades regionales de nuestros países aparece como marco confiable para el mantenimiento de adecuados niveles de suficiencia en materia de defensa nacional, fundamentados en medidas de confianza mutua, solución pacífica de controversias y prevención de conflictos, como directrices de la política exterior, en un contexto de elevación del costo político del uso de la fuerza y flexibilización de alianzas basadas en imperativos, exclusiva o prioritariamente militares.

Este proceso incide en la redefinición del rol que les corresponde a los medios militares en las relaciones entre los Estados en el hemisferio y la dimensión que se asigna los problemas e intereses de seguridad en la política exterior de los países latinoamericanos y configura el escenario estratégico del debate acerca de las relaciones cívico – militares en nuestros países.

Los componentes del interés nacional en las políticas de defensa y seguridad hoy demandan no solamente la identidad y el arraigo en contextos económicos y políticos de sus colectividades nacionales, sino una visión y un posicionamiento regional que corresponda a ciclos estratégicos de largo alcance y dimensión global, que tengan sustentabilidad en perspectivas compartidas y concurrentes, para ser significativas en los equilibrios de poder y relevantes en las estructuras de seguridad mundial.

La seguridad regional, en estas condiciones, adquiere una mayor proyección para el contexto global, cuyos equilibrios sólo pueden lograrse mediante sistemas que articulen y resuelvan relaciones de seguridad localizadas en contextos verificables y asequibles para Estados de diverso grado de desarrollo relativo, mediante equilibrios regionales sujetos a la cooperación internacional en diversas áreas, no exclusivamente militares, con las que hoy se ligan la seguridad y las políticas de defensa.

Desarrollo de la Gestión Institucional en la FAE

El mando de la Fuerza Aérea ha iniciado la ejecución de proyectos orientados al fortalecimiento de su gestión institucional, en busca de constituir una institución líder, moderna, emprendedora, altamente productiva en el cumplimiento de su razón de ser, que es la defensa y la seguridad del espacio aéreo del territorio nacional. Entre ellos se pueden señalarse los siguientes:

1. Las decisiones y acciones operativas y de apoyo que se realizan en la institución no pueden cumplirse en un ambiente inmediatista y peor aún improvisado, por ello el primer proyecto de trascendencia que se ha implantado a partir del año 2002 es el “ Sistema de Administración Estratégica”, diseñado en el contexto de un modelo administrativo de “ Gerencia integral”, y que comprende cuatro fases: planificación estratégica, gestión de la ejecución estratégica, control y evaluación y desarrollo de una cultura estratégica.

Al momento, la institución cuenta con un plan estratégico institucional 2002 – 2008; cada una de las áreas estratégicas tiene un plan funcional, que es retroalimentado permanentemente en función de los nuevos escenarios del país, Fuerzas Armadas y la Institución; se ha formulado el presupuesto operativo para los períodos 2002 y 2003, como la herramienta que ha permitido cristalizar el direccionamiento institucional de largo plazo, mediante proyectos de desarrollo y de actividades ordinarias; pero, además, una distribución de recursos sustentada en los requerimientos de proyectos previstos en el plan.

2. Cristalizar las acciones estratégicas de una institución requiere disponer de un sistema de gestión institucional que priorice la motivación de los actores, dé agilidad a las acciones, eficiencia a sus procesos, y logre oportunidad en la entrega de información para la toma de decisiones, y una estructura orgánica participativa.

En esta dirección, a partir del 2002, se ha iniciado la ejecución de un segundo proyecto igualmente trascendente: “ Optimización de procesos de FAE”, que comprende el rediseño e implantación de procesos, estructura orgánica institucional y evaluación de productividad. Para su ejecución se han conformado equipos de trabajo, que actúan bajo la dirección de un Gerente de Proyecto y un comité de directores, conformado por los generales de la institución.

3. Emprender y cimentar los cambios en las instituciones demanda el comprometimiento e involucramiento de directivos y oficiales, aerotécnicos y empleados civiles, para superar paradigmas de comportamiento tradicionales y aceptar que no se puede continuar viviendo sólo del pasado, más aún cuando estamos inmersos en un ambiente competitivo. Para lograr este propósito se requiere disponer de un recurso humano formado y capacitado en las nuevas corrientes del pensamiento administrativo, ya que sólo así se estará en posibilidad de comprender las limitaciones del statuo quo establecido y de impulsar los verdaderos cambios.

Es en este contexto se circunscriben varios eventos de capacitación, como el curso de Administración Estratégica, dirigido a Directores, así como a Oficiales del área de planificación de Directorias y Repartos, realizado en Quito, durante los meses de noviembre del 2002 y febrero del 2003, con una duración de 120 horas. Es preciso destacar la participación de los señores generales Edmundo Baquero, Jorge Moreno y Vladimiro Pérez y 26 oficiales. Los principales temas tratados fueron:

• unidad I: Sistema de gestión gerencial

• unidad II: Administración estratégica

• unidad III. Planificación estratégica

1. actores y niveles de la planificación

2. estructura estratégica

3. proceso de planificación estratégica

4. fase I: análisis situacional

5. fase II: direccionamiento estratégico

6. fase III: plan funcional

7. fase IV: plan operativo

8. Ms Projet – herramienta de planificación